El Problema (La Burocracia)

Si buscamos en el diccionario la palabra burocracia nos dice "Administración ineficiente a causa del papeleo". En mi opinión el control de auditoría económica es demasiado alto y burocrático. El proceso de cada factura es bastante costoso y consume bastantes recursos. Pero no queda otra. La idea del control económico en el informe de seguimiento es que un tercero pueda comprobar:

• Cuanto se ha gastado (control presupuestario)
• En qué (partidas/actividades)
• De quién (financiadores)

La información administrativa es la que más interesa al financiador porque, si es dinero público español, está sujeto a la Ley de Subvenciones. Esta ley (y todo el tema político asociado a los puestos) es la que hace que el proceso no busque asegurar el éxito del proyecto sino proteger al responsable (la Técnica Cover Your Ass).

Por eso, los procesos son poco ágiles, aportan poco valor y no fortalecen las organizaciones. Es decir, ni son eficientes ni son eficaces. El criterio es más jurídico y legal y no tanto de buena gestión del proyecto. De una sencilla reflexión sobre los convenios AECID 2010 podemos estimar que se dedicarán unas 500 mil horas al control administrativo. Pero el problema es que la simplificación de la burocracia no aparece en los planes estratégicos (o al menos yo no lo veo[1]). Es cierto, que no es tan sencillo porque hay varios problemas:

• Legislación Heterogénea. Según el financiador, las normativas son diferentes y no es tan fácil replicar el conocimiento.
• Procesos Irracionales. Las instituciones no se plantean mejorar los procesos porque están atadas a la normativa y esto hace que los procesos no sean discutibles. Nadie discute nada (no sea que no me financien) y así no se aplican procesos de mejora continua ni una lógica de gestión
• Control Insuficiente. Según el proyecto, el control no es adecuado porque al ser tan complejo el coste del control es muy elevado. Lo perfecto es enemigo de lo bueno.

Pero bueno, no todo va a ser criticar. Yo lo que propongo es simplificar y publicar buenos hábitos de control presupuestario aportando datos reales de nuestros proyectos. Todo está reunido en este documento.

Una posible Solución (Simplificar)

Si no quieres leer el documento en detalle y resumiendo mi experiencia, estas son 5 recomendaciones:

• Control Económico Frecuente (mensual)
• Información Centralizada (disponibilidad digital/escaneada de la información).
• Información Compartida (carpetas compartidas en Internet, documentación y cuadros)
• Utilizar a las las Personas Correctas (personal de administración bueno)
• Usar (bien) la tecnología (Internet/Hojas de Cálculo/Banca Electrónica)

Es decir simplificar: más control, más actualizado y en menos tiempo.

La idea es informar de forma ordenada y clara la información bancaria, es decir:

• Información de la Cuenta: apertura, extractos
• Intereses de las cuentas (que deben imputarse a gastos directos)
• Envíos de Fondos y Cambios de moneda

El envío de fondos más simple es directamente a moneda local (no con moneda intermedia). No es necesario abrir cuentas en EUR (o USD) salvo que eso beneficie el proyecto. Los criterios son:

• Una sola cuenta en moneda local y gestionada por Internet (p.ej Banco Bisa / BanColombia / Bank of America)
• Extractos bancarios escaneados
• Fondos en España el mayor tiempo posible porque es donde generan intereses (p.ej. 20 mil euros en España vs 10 euros, sí diez, en Bolivia, o sea 2 mil veces más de interés en España)
• Comprobantes escaneados (transferencias y tipos de cambio) y archivados mensualmente
• Cuadros Actualizados Mensualmente (basados en los documentos escaneados)

Los datos de la hoja de cálculo están cotejados contra los documentos escaneados para evitar errores y facilitar la supervisión. El proceso es:

• Documentar. Organizar mensualmente (las FFVV).
• Registrar y Calcular. Actualizar y Armar los cuadros del Informe Economico)

Además la información está centralizada y compartida en Internet (una carpeta DropBox).

El punto de simplificación para nosotros ha sido el escaneado, la gestión por internet y la centralización de la información. Nos ha ahorrado tiempo a la hora de actualizar los cuadros porque es algo que se hace continuamente. El dato clave es el tipo de cambio[2] porque define el control presupuestario. Se calcula sobre las transferencias y los cambios.

Estos son datos reales de movimiento de fondos en nuestros proyectos (importes siempre en €):

Respecto a los bancos, simplificación administrativa implica que sea fácil calcular el tipo de cambio (inmediato) y controlar el flujo de caja (sencillo). Es fácil mentir en los listados de facturas, pero no con los extractos bancarios.

Lo primero es conseguir una factura ([3]). Además el original ha de estar diligenciado, es decir poner un sello sobre la factura. Debe estar sobre el original y sobre el texto, la idea es evitar cargar el gasto a otro proyecto. En el sello se suele incluir (depende de la normativas que aplique):

• Convocatoria Anual de la Subvención
• Código y Título del Convenio/Programa
• Financiador y % imputado

Creo que en realidad se podría utilizar un anagrama o sello impreso para evitar tener que ir sellando las facturas, pero quizá es poco práctico. También se puede tener un sello para el financiador principal (que ponga 100%) y uno sólo para las facturas donde se tengan varios financiadores. Obviamente, lo recomendable es minimizar las facturas imputadas a más de un financiador. Estas facturas (imputadas a varios financiadores) pueden servir de balancín para equilibrar los presupuestos. Yo utilizo una factura (o las menos posibles) de gran importe para equilibrar los aportes.

Una vez que se tiene la factura original diligenciada, se archiva. La mejor opción es enviar las facturas originales pero esto generalmente no es posible porque el país de trabajo obliga a guardar la contabilidad (lógico). Si no se envían originales, hay que compulsar los originales. Es decir, un tercero (embajada, OTC, notario o similar) certifica (pone un sello) que el original concuerda con la copia. Sería ideal un archivo totalmente digital, pero no vale (por la Ley de Subvenciones). Sin embargo lo estamos utilizando porque facilita muchísimo el control,

El siguiente paso es incluir la factura en el listado de facturas (es decir, justificantes del gasto) y el justificante del pago. Es decir, no sólo se justifica el gasto (p.ej. factura de un ordenador) sino también es imprescindible ver el pago (transferencia, cheque, efectivo, tarjeta, etc). Y claro, que coincida lo que aparece en la factura y la moneda.

Donde digo factura, digo nóminas, recibos, justificantes impuestos o cualquier documento similar que tenga validez. Y donde digo moneda, digo la misma moneda en el pago y la factura. En el documento que justifica el gasto (factura), debería aparecer:

• Número de Factura, Datos Emisor y Datos Destinatario (socio local o la ONGD)
• Nombre del convenio/programa
• Concepto, Precio Unitario y Precio Total
• Forma, Lugar y Fecha de Emisión y pago
• Firma y Sello del Emisor

Con esto, se hace el libro de facturas por partidas (lo ideal sería a hacerlo por actividades). Yo pongo Código Numeración, fecha, ID factura, emisor, concepto y moneda de la factura y luego comprobamos con el archivo (documentación). Tiene que coincidir el código de numeración con el documento. El listado de facturas es el cuadro más importante del informe económico (bueno y el de fondos enviados y recibidos).

Otro problema suele ser el criterio de imputación del gasto a una partida concreta. Cada agencia financiadora suele tener su normativas, pero lo ideal es tener un presupuesto por actividades que se presenta en la formulación inicial. Cada Actividad está asociada a una partida concreta.

Estos son datos reales de facturas en nuestros proyectos:

Sí, son muchísimas. A mayor número de facturas, mayor coste de control. Hay que buscar minimizar el número de facturas

¿Cómo obtenemos menos facturas? Alguien en su despachito españolito [5] diría: agrupe facturas. Y yo cuando le pido al señor del gas que me haga una factura por cada 10 que me entrega (un ejemplo típico) me mira con cara de y este de qué está hablando. Lo más sencillo para nosotros hubiera sido cargar la mayor parte de las facturas a los financiadores menos exigentes (sin fondos públicos) y agruparlos con un sistema propio. Pero es un tema que no terminamos de solucionar

Además, según el país la mayor parte de las facturas tienen un valor muy pequeño. Son pocas las facturas que importan para controlar el fraude (que entiendo es el principal objetivo). Más facturas implican mayor coste de gestión, es decir, me cuesta tanto procesar una factura de 10 mil que una de 1, pero el impacto en el proyecto no es el mismo. En realidad el mayor coste del proyecto depende de pocas facturas.

Hemos intentado un esquema para agrupar facturas pequeñas pero fue descartado por el financiador (si es que se llegó a proponer en algún momento). Nos parecía sencilla y poco costosa. Sería:

• Emitir un Certificado de Agrupación de Pequeñas Facturas (similar a una liquidación de dietas)
• Se contabiliza por mes y por partida un solo valor
• Se procesa el certificado (no las facturas) y se escanean (el original en archivo)
• Bajo petición de cualquier técnico (que si auditores, que si evaluadores que si inspectores ...) se envía un original compulsado (en menos de 24h)

El coste de gestión disminuye mucho (20 o 30 veces menos) y lo hemos implantado para tener un mejor control presupuestario (nos facilitaba la organización). Para los listados de facturas Simplificación administrativa significa controlar menos facturas y de mayor importe y perder poco tiempo con las pequeñas facturas (total, el fraude en estos países es fácil de realizar con facturas grandes)

La diligencia y compulsa es importante, pero no la única parte del proceso de la factura. Nos interesa calcular el coste de procesar una factura. ¿Cuanto será? Según nuestros cálculos, más o menos 1 euro por factura por persona. Con los datos de nuestros proyectos hemos hecho la siguiente estimación:

• Contabilizar y Controlar Facturas: 6h/mes
• Asignar Partidas y Numerar: 15h/año
• Sellar, Asignar Financiadores, Archivado y Envío: 15h/año
• El papel, la compulsa y el envío DHL: 600 €/año

Suponiendo un coste/hora de 10 € [6] para un administrador tipo, sale que procesar las facturas costaría 1.200 €. Si procesó unas 1.400 facturas, pues sale un coste/factura de 0,85 €. P.ej 4.200 facturas implicarían 3.570 euros

Eso para una persona, pero es que hay más. A la hora de controlar las facturas, en nuestro proyecto intervienen:

1. Administración Contable
2. Administración Proyecto
3. Expatriado
4. Administración Sede FPSC
5. Administración Financiador
6. Evaluadora/Auditora
7. Y a lo mejor, intervención del Estado

Obviamente no se revisan todas (supongo) pero son 7 personas (sí, siete). Yo al menos hago un muestreo muy pequeño pero, en nuestro caso, en origen y en sede se hace una revisión en detalle. Digamos que el factor es de 4 (por simplificar las 7), eso quiere decir que el procesado de facturas de un proyecto similar costará unos 15 mil euros. Pero no es lo que cuesta, es qué valor aporta. Si el 80% de las facturas son importes pequeños, ¿para qué tanto control? ¿para qué tanta compulsa? ¿Cómo es que una factura de 10 mil tiene el mismo proceso que una de 1? Este control, ¿elimina el fraude?

Otra estimación que hemos hecho es establecer el tiempo de proceso de una factura. En su momento hicimos una estimación de 3 minutos por factura que, según el coste laboral medio en España nos da el mismo cálculo más o menos 1 € por factura y persona.

Simplificación administrativa implica disminuir el coste de procesar una factura y mejorar la eficacia porque es dinero que no va al beneficiario. Menos facturas, implica más control y menor coste

Y por último, toda la información se agrupa en unos cuadros económicos. Cada financiador suele tener sus cuadros (a ver si un día se ponen de acuerdo) pero la clave es el listado de facturas y el resumen de fondos. Además se incluyen los gastos por partidas y por otra el control de caja. Las facturas pueden estar todas juntas, o por partidas, o por actividades, da igual. Cada persona puede tener su propio cuadro porque eso permite doble supervisión, pero los criterios que utilizamos son:

• Tener cálculos automáticos (cálculos automáticos desde listado de facturas, al cambiar los originales, cambian los calculados)
• Cumplir un doble objetivo: controlar el proyecto y facilitar el informe
• Un sólo archivo de control presupuestario (actualizado mensualmente) pero que cada persona puede adaptar a sus necesidades

Después de varias pruebas yo he terminando haciendo un archivo de hoja de cálculo [7] que tiene:

• Una hoja con todas las facturas por año año, por partidas y en orden cronológico. Los datos originales son número, fecha,emisor, concepto, país, importe y financiador. El dato calculado es el importe en euros (según tipo de cambio). Cada año tiene un resumen de gastos (por país, moneda y total)
• Una hoja con el resumen de gastos (por partidas, acumulado por año y con control semestral). Además es el avance de ejecución (presupuesto vs ejecución). Todos los datos son calculados
• Una hoja con el resumen de fondos para calcular el tipo de cambio y el saldo del proyecto. Los datos originales salen de los extractos (envío/recepción/gastos) y el resto son todos calculados

Y para que te hagas una idea de mi hoja de cálculo, estos son los datos de mi archivo:

Sí, es quizá el archivo al que le he dedicado más tiempo. Pero es importante para el control del proyecto.

En realidad lo hemos utilizado muy poco pero es un esquema que permite el agrupamiento de facturas (un principio de simplificación administrativa). Se utiliza en viajes por ejemplo. El problema es que no vale para los principales gastos en los proyectos, que es la operación (o gastos de funcionamiento o gastos corrientes o como se quiera llamar).

Una opción interesante es el uso de módulos de la AECI, es decir, establecer un coste por unidad previo. Esto es interesante porque, con todos los datos de proyectos podríamos saber, por ejemplo, cuanto cuesta una hora de formación en Bolivia, o una hora de administrador o un m2 de construcción, etc. No es perfecto (una cosa es el precio y otra la calidad del producto o servicio) pero me parece un buen avance. Sin embargo nunca lo he utilizado.

Para finalizar, lo más importante: las personas. Lo importante no son los procesos, son las personas. Si tienes las personas correctas en el área administrativa eso va a facilitar mucho la simplificación de procesos. La inercia al cambio, la falta de transparencia y la incapacidad de innovar suelen ser comunes en el área administrativa debido a las normativas o las legislaciones de los diferentes países. En cualquier caso yo creo que hay que tener personas inteligentes y que resuelvan, esa es al menos la mejor forma de trabajar. Hay que empezar por tener talento en el área administrativa porque ahorrará muchos problemas. Pero bueno, ese es otro tema, aquí me ocupan los procesos.

Pensando en las competencias de un cooperante hay que tener en cuenta una de las tareas fundamentales será el control y seguimiento administrativo (competencia de gestión de proyectos)

Y además de proponer una simplificación administrativa , si tuviese que decidir, estas son 5 decisiones que tomaría:

1. Administración Electrónica (Internet) para presentar el listado de facturas y resumen de transferencias.
2. Control Mensual.
3. Utilizar Relaciones de Confianza (expatriado o visitas sorpresa)
4. Aplicar muestreos en tiempo controlado. Es decir, no exigir un detalle (compulsa, importes pequeños, etc ) de todo, sino solicitar con tiempo mínimo (que disminuye el fraude) ejemplos de facturas (escaneadas o físicas)
5. Aplicar penalizaciones a las ONGs ante problemas de justificacion económica

En definitiva, mayor simplicación y mayor frecuencia de control en la información económica.

Como aporte al sector de la ayuda al desarrollo, se me ocurrió lanzar una campaña por la simplificación administrativa en los proyectos subvencionados con fondos públicos aprovechando. La campaña tenía dos objetivos:

• Obtener Datos de Otros Proyectos a través de una encuesta
• Documentar y Compartir mi Experiencia (Este Documento)

La campaña fue un fracaso total. Envié cerca de 100 mensajes, de los que 32 revisaron la encuesta (37 el documento principal) y sólo 1 respondió la encuesta. Y en realidad, el número de proyectos en ejecución en el mundo deben ser más de 1.000 (sólo en Bolivia, en el 2009 unos 200)

¿Porqué entonces la dificultad? Yo creo que hay tres causas en el fracaso de la campaña y que es fácil extrapolar a todo el sector para cualquier iniciativa de innovación:

• Es difícil obtener datos. En el sector de Ayuda al Desarrollo es difícil obtener o encontrar datos sobre temas prácticos (Datos y Desarrollo). Los datos que existen suelen ser muy generales o de aspectos globales. Muchas Palabras, Pocos Datos.
• No hay tiempo. Mi impresión es que es un sector donde los profesionales están bastante limitados de tiempo (o limitados en su gestión). Es decir, cualquier tarea extra complica el día a día ya bastante complicado.
• Otra posible razón podría ser la falta de interés en el tema, pero yo creo que pesan más las dos causas anteriores.

Este trabajo en realidad me llevó muchas horas de dedicación y para llevarlo a cabo hacen falta patrocinadores, es decir, los que me pagan. Este trabajo se puede publicar gracias a:

• Los españoles/as (en concreto la CAM). Con sus impuestos pagan parte de mi salario como expatriado (yo sí pago)
• Fundación Promoción Social de la Cultura (FPSC). Quien me contrata y me permite realizar estos estudios
• cesareox.com (o sea yo). Que aporto la infraestructura internet (administración y programación)

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